行政处罚法第四条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”
根据该法第三十八条第一款的规定，行政处罚没有依据的，行政处罚无效。行政机关对公民、法人或者其他组织实施行政处罚，必须有法律、法规或者规章的依据，法无明文规定不得给予行政处罚，否则无效。
行政处罚的法律依据主要是指行政处罚法第二章第十条至第十四条规定的法律、行政法规、地方性法规、部门规章以及地方政府规章。超出上述法律、法规和规章权限范围，或者依据其他规范性文件作出的行政处罚无效，行政相对人也不需要执行。
二、“一事不再罚”原则应如何理解？
根据行政处罚法第二十九条和《处罚办法》第七条第一款的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。上述规定的不得给予两次以上罚款的行政处罚的情形是对当事人的同一个违法行为。
“一事不再罚”原则是理论界对行政处罚法第二十九条和《处罚办法》第七条第一款规定的行政处罚适用原则的概括性表述。从该原则起源看，“一事不再罚款”仅是“一事不再罚”原则的部分内涵。
“一事不再罚”原则适用前提是“一事”，即一个违法行为。如果当事人存在两个或者两个以上的违法行为，则应分别予以处罚。而“不再罚”，仅限于罚款。
行政处罚法第九条除“兜底条款”外明确规定了13种行政处罚，即属于申诫罚的警告、通报批评；属于传统财产罚的罚款、没收违法所得、没收非法财物；属于资格罚的暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；属于行为罚的限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；属于传统人身罚的行政拘留。《处罚办法》第八条对此进行了补充。
生态环境保护领域的法律、行政法规规定的其他行政处罚种类还有很多种。按照行政处罚法第二十九条和《处罚办法》第七条第一款所确定的规则，罚款与其他行政处罚种类以及其他行政处罚种类相互之间并不存在不能并罚的问题。
四、责令改正或限期改正违法行为是否属于行政处罚？
纠正违法行为是实施行政处罚的重要目的，根据行政处罚法第二十八条第一款和《处罚办法》第九条第一款的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。所谓实施行政处罚时包括行政处罚的启动、调查取证、决定等全过程。
考虑到实践中，有的违法行为可以立即改正，有的违法行为改正需要一定期限，行政处罚法第二十八条第一款特别强调行政机关纠正违法行为，可以采用责令当事人限期改正违法行为的方式。
改正违法行为的具体形式包括停止违法行为、恢复原状等，已于2023年7月1日废止的《环境行政处罚办法》第十二条第一款曾详细列举了责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式，修订后的《处罚办法》并未就此进行列举。
通常认为，责令当事人改正或者限期改正违法行为不具有惩戒性，不属于行政处罚，不适用行政处罚程序的规定。责令当事人改正违法行为决定可以单独下达，也可以与行政处罚决定一并下达。
《处罚办法》第八条第五项将责令限期拆除列为生态环境行政处罚的种类。经过对《核安全法》《噪声污染防治法》《水污染防治法》《长江保护法》《黄河保护法》《湿地保护法》《地下水管理条例》《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规的条文统计可以看出，“责令限期拆除”或者“责令拆除”的设定方式非常多样化。
需要注意的是，并非所有的“责令限期拆除”或者“责令拆除”都是行政处罚。“责令限期拆除”或者“责令拆除”的法律性质历来争议较大。最高人民法院印发的《关于行政案件案由的暂行规定》（法发〔2020〕44号）在二级案由“行政处罚”项中的三级案由第15项即为“责令限期拆除”。由此可见，最高人民法院在司法实践中将责令限期拆除行为归于行政处罚。
所以，笔者建议生态环境部门依据相关法律、行政法规中法律责任章节的条款作出的“责令限期拆除”或者“责令拆除”决定，应遵循行政处罚程序。否则可能会被认定为违法。
行政处罚法第三十八条第一款规定，行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。据此，生态环境行政处罚，必须要行政主体适格。不具有主体资格的内设机构、派出机构、受委托实施处罚的组织等，不得以自己的名义实施行政处罚。
随着各地陆续完成机构改革，生态环境分局作为设区的市级生态环境主管部门的派出机构开始履行法定职责，但不具有独立的行政主体资格，不得以自己的名义作出行政处罚决定。
2022年8月30日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十六次会议上，全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国环境保护法》实施情况的报告建议，结合省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，赋予县级生态环境分局独立的执法主体资格。由此可知，县级生态环境分局在现行法律体系内尚未取得独立的执法主体资格。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第九十九条第一项规定，行政行为实施主体不具有行政主体资格的，属于《行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”。
《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”
