【环保科普】全国首部无废城市建设地方立法，我们需要关注什么？

发布时间：2025-04-09

1、建设无废城市，预防应是第一步

记者注意到，《条例》中占最大篇幅的是第三章——预防和源头减量。众所周知，源头减量是建设无废城市的关键。而《条例》加了“预防”二字，有何深意？孙腾发现，在无废城市建设的相关文件中，“预防”这个词是罕见的，这也是《条例》制定过程中讨论的焦点。“‘无废’不是不产生固体废物，也不是只关心废弃物的循环利用。观察欧盟或日本的相关法律可以发现，他们的第一步不是减量化，而是预防固废的产生。预防的概念，优先级更高。”孙腾说道。预防理念的落实首要在生产端。2023年6月，宝钢股份正式发布了“绿色无废城市钢厂”实施方案，固废不出厂是此方案推进的重要抓手。实现这一目标，除了减少固废产生量之外，还有一个重要途径是返生产利用，即通过工艺改进、协同利用等多种途径，使钢渣等关键固体废物直接返回钢铁生产工序利用或经处理后返生产利用。公开数据显示，宝钢股份宝山基地已基本实现固废不出厂。视角转向国外。2017年，苹果公司提出在产品中100%使用回收材料的目标，建立“闭环供应链”，此后又公布了电池金属的“闭环”时间，即到2025年，苹果产品的电池要使用100%的回收钴金属。库克曾在社交媒体上说：“终有一天我们将不再需要向地球索取任何材料。”据了解，Apple Watch已经在使用100%再生铝金属来制造表壳。“这类企业的无废技术革新包含两个层次：一是减少资源消耗，二是尽可能多地使用再生原料。也就是说，企业要从产品设计上去考虑如何预防固废产生。远景目标就是不产生固废和100%采用再生原料。”而在国内，拥有这种理念的企业占比仍是少数。因此，《条例》第三章第十七条指出，推行产品绿色设计。产品设计应当系统考虑原材料选用、生产、销售、使用、回收、处理等各个环节对资源和环境的影响，优先选择方便回收、可循环利用的材料，提高产品的可重复使用性、可升级性、可修复性和耐用性。推动预防和源头减量也不能只盯着生产环节，流通和消费环节同样关键。孙腾举了一个例子，每年换一部手机和每3年换一部手机，产生的电子产品垃圾量有显著差别。欧盟《新电池法》的目标之一，就是延长智能手机、平板电脑等设备的使用寿命，这就是在消费环节预防废弃物产生。《条例》中使用可循环快递箱、“光盘行动”等内容，也是这一理念的体现。“一提到‘无废’，大多数人的第一反应就是提高循环利用率，认为这是生态环境部门的事情。其实这是一个很大的误区，应该把这种理念扭转过来，突出预防的作用，并且这不是哪一个部门的任务，而是每一家企业、每一位市民的责任。”孙腾如是说。

2、分类回收，关键要搞清楚如何分类

“生活中用的纸箱和工厂用的纸箱，是不是同一类废弃物？但在实际回收中，前者属于生活垃圾，而后者属于一般工业固废，回收体系是不一样的。所以问题来了，为何不合并到一起回收？”孙腾提出的这个疑问，指向我国固废回收的管理体系。这一管理体系呈条线状，比如在上海，生活垃圾主要归绿化市容局管理，再生资源主要由商务部门负责，农业固废则由农业部门负责。各司其职，看起来很合理。但回归到分类回收本身来看，是否能做到精细化和规范化？事实上，真正利用这些废弃物的叫资源循环利用企业，这类企业不在乎这些废弃物来自工厂、工地或生活中，只在乎回收固废的具体品类。比如收废铝的企业，如果有一套专门回收废铝的系统，可以将不同来路的废铝收集起来，并进一步细分，必然更有利于废铝的循环利用和相关企业的发展。所以从这个角度看，分类回收体系可以换一种模式。《条例》在第四章“回收和循环利用”开头就提出，建立全品类、全链条、可追溯的固体废物分类回收体系。孙腾告诉记者，“‘全品类’指的就是各领域把关键品类的废弃物分出来，再根据某一品类去建设相应的专业化回收体系。”结合《国务院办公厅关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》等最新文件，我国目前重点推动的是“两网融合”。垃圾分类回收与再生资源回收属于两套回收系统。“两网融合”就是要把这两个体系从源头投放、收运系统、利用处置等环节进行统筹规划设计，实现投放站点的整合统一、作业队伍的整编、设施场地的共享等，使得不同类型垃圾能得到循环、再生利用和合理处置处理，资源利用效率达到最大化。“两网融合”在上海已经发展得较为成熟。2023年9月，上海市天山路街道纺大小区试点启用“两网融合”智能回收箱，居民可通过投递纸类、塑料、纺织物、金属、玻璃兑换相应金额。如此，可以实现生活垃圾源头精准分类和集中管理。在此基础上，《条例》提出，探索推进再生资源、生活垃圾可回收物和工业固体废物回收体系融合，构建统一的回收体系。这代表上海要往“三网融合”的方向发展。然而，打通条线实现全品类回收，在实操层面难度不小。除了要建立主管部门之间的高效协调机制、规避“各自为战”“各管一摊”的问题，还要解决“合规性”的难题。一位业内人士告诉记者，关键难点在于法律法规对不同回收主体的要求标准是不一样的。例如，一般工业固废的处置要符合《固体废物污染环境防治法》提出的全过程管理要求，对回收单位的资质、能力等要求较高，而再生资源回收体系更多依托于市场化机制，很多企业达不到全过程管理的标准。这种情况下，如果将工业固废交给一个不规范的回收点，极易产生环境风险隐患。“我注意到，国家发布的国标《一般固体废物分类与代码》中，鼓励推动各类一般固体废物统一分类体系，应该也是希望各地去探索全品类回收的模式。但在回收体系具体融合过程中，还需要有力的法治保障、机制建设、设施建设等，确保在提高回收效率的同时实现规范化管理。”孙腾说道。

3、强调生产者责任延伸和消费者担当

《条例》提出的生产者责任延伸制度备受关注。电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者应当按照规定，以自建或者委托等方式建立与产品销售量相匹配的废旧产品回收体系，并且要探索拓展生产者责任延伸制度的适用范围。生产者责任为何要延伸？以报废机动车回收为例，有业内人士指出，我国理论报废车辆数量每年应接近千万辆，实际每年报废车回收数量远达不到这个数量，而日本在这方面可以做到90%以上，因为他们的整车厂负责回收。“汽车上的零件，哪部分可以循环利用、哪部分需要拆解，应该怎么利用，没有人比生产者更了解。”事实上，在这方面，我国已经开始探索。今年1月，商务部等9部门发布《关于健全废旧家电家具等再生资源回收体系的通知》指出，引导家电生产企业落实生产者责任延伸制度，推动更多企业参与家电回收目标责任制。消费者在回收端也扮演着重要角色。孙腾同样举了日本的例子。在日本，消费者购车需要交一笔费用，用于汽车回收利用。只有车子进入指定的回收渠道，取得相关凭证之后，消费者拿着凭证去相关汽车回收组织获得认定，才可以停缴税费，如果车辆报废没有进入正规回收渠道，那么消费者需要继续缴纳税费。还有一种方式是押金制，即消费者先缴纳押金，车子进入正规回收渠道后，押金退回。“虽然这笔费用并不多，但若要推行起来很难，不过这提醒我们消费者担当的重要性，这种理念要先建立起来。”值得关注的是，《条例》还提出，固体废物应当尽可能循环利用。在技术和经济许可的范围内，固体废物可以再利用或者资源化利用的，应当再利用或者资源化利用；不能再利用或者资源化利用但可以进行热回收的，应当进行热回收；不能再利用、资源化利用或者热回收的，应当依照环境保护法律、法规的要求进行妥善处理。这其实强调了循环利用的顺序问题。“一提到资源化，很多人最先想到拆解再生，但合理的顺序应该是先做好原级利用（如再制造）和梯级利用。”孙腾介绍，上海作为数字经济高地，数据中心的密度极高，而数据中心的服务器更新换代很快，周期可能只有3—5年。一批服务器“退役”后，里面宝贵的芯片等资源，是直接拆解还是先物尽其用更好？答案显而易见。因此，《条例》第三十五条提出的高端智能再制造将是上海乃至全国未来发展的重点领域。

4、超大型城市，更依赖于区域协同

上海作为超大型城市，不可避免面临更多个性化问题。首先是资源紧缺，例如用地紧张，会导致回收利用设施建设落地难；其次是缺乏规模效应，例如某类废弃物的回收，需要达到一定量级才能产生经济效益，但上海一地的回收量可能达不到这样的要求；最后，上海虽然是重要的制造业基地，但同时也是一个庞大的末端市场，更多在其他地方生产的产品在上海消费使用。这种情况下，《条例》规定的生产者责任延伸制度就只能局限在上海，而无法对外地企业产生约束。“我们会更依赖于区域协同。”孙腾认为，仅凭《条例》解决不了所有问题，但是《条例》也尝试给出了努力方向。例如，与长江三角洲区域有关省市和其他相关省市建立无废城市建设区域协作机制，加强资源要素协同配置、产业结构协同优化、固体废物协同治理和关键核心技术协同研发。记者注意到，上海市生态环境局局长晏波在关于《上海市无废城市建设条例（草案）》的说明中提到，此次立法的基本思路，首要一条便是强化引领性，吸收借鉴国内外先进理念和经验，力求多方面、多举措创新突破，更好发挥无废城市建设立法的前瞻、导向作用。“我认为《条例》达到的一个理想预期就是推动无废城市建设理念的转变。理念更新了，才能更顺畅地推动接下来的各项工作。”孙腾表示，仅从后端工作去理解无废城市建设是远远不够的。事实上，生产、流通、消费、回收、利用各环节都蕴藏着巨大的发展潜力，孕育着富有新动能、新优势的未来产业，这恰好是新质生产力的题中之义。

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